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規(guī)范地方債,促進金融體系健康穩(wěn)定發(fā)展——專訪同濟大學經(jīng)濟與管理學院鐘寧樺教授(二)

來源:中國MBA教育網(wǎng)    作者:孟贊    責任編輯:劉柳    01/29/2018

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      中國MBA教育網(wǎng)】2016年11月11日,上海市財政局首次在上交所發(fā)行地方債,拉開了地方債到交易所發(fā)行的序幕,隨后,一些地方政府也開始在上交所政府債券發(fā)行系統(tǒng)公開招標發(fā)行地方政府債券。2017年11月10日,上海市財政局再次通過財政部上交所政府債券發(fā)行系統(tǒng)公開招標發(fā)行一百億元地方債。據(jù)統(tǒng)計,截至2017年前三季度,我國地方政府債券共發(fā)行七百八十四支,發(fā)行總額已超過3.5萬億元,其中新增債券前三季度共發(fā)行超過1.4萬億元。按照年初計劃,已完成全年新增債券計劃總量的86%。地方債發(fā)行呈現(xiàn)“加速度”態(tài)勢。


      與此同時,2017年,多部委聯(lián)合發(fā)文禁止地方借PPP變相融資,財政部高層也發(fā)聲,要求進一步推進PPP模式規(guī)范發(fā)展。截至2017年9月底,全國PPP綜合信息平臺項目庫退庫項目總計973個,其中僅第三季度退出項目就達到了635個,合格者保留,不合格者清退的改革成果初現(xiàn)。


      如何理解地方債“井噴”、而PPP模式項目又連遭清退?國家對相關問題的“大動作”又釋放出何種信號?同濟大學經(jīng)濟與管理學院教授鐘寧樺對相關問題進行了深入解讀。


    鐘寧樺,同濟大學經(jīng)濟與管理學院教授,博士生導師。國家“萬人計劃”青年拔尖人才,曙光人才,上海市2016年度“社科新人”,孫冶方經(jīng)濟科學獎、青木昌彥經(jīng)濟學論文獎提名獎獲得者。長期從事制度領域研究,致力于將國際各類先進制度與中國改革實踐進行創(chuàng)造性的結合,以更好地解決中國問題,加快中國發(fā)展。


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地方債發(fā)行呈現(xiàn)加速狀態(tài)與城投債萎縮密切相關


       鐘教授認為,近期地方債發(fā)行呈現(xiàn)加速狀態(tài),這與地方政府原來的融資方式萎縮密不可分。前幾年,地方政府主要的融資方式為設立地方融資平臺,或者稱之為城投公司,然后通過城投公司進行舉債,形式包括授權城投公司向銀行借錢,之后再用于基礎設施建設和公共服務建設。2008年以后,這種原有的融資模式呈現(xiàn)出爆發(fā)式增長。2008年之前,我國地方債務總額約為五萬億元,而2013年達到十八萬億元,每年增速約20%以上。城投債的規(guī)模不斷擴張成為我國金融體系中較為棘手的問題。


      “這種原有的舉債模式存在一定弊端” ,鐘教授表示,“其中最為嚴重的問題當數(shù)‘隱性擔保’“。鐘教授指出,在原有地方債模式中,舉債方為城投公司,然而由于政府作為大股東或唯一股東,城投公司的資產(chǎn)并不會注入到地方,加之城投公司是在做政府公共事務,使得市場上普遍認為,地方政府承擔一定的還債義務。也正是基于這樣的”隱性擔保“的預期,市場上的投資主體對城投公司的風險評估較低,使得城投公司能以較低的成本進行借貸,間接導致了2008年以來地方債務”野蠻生長“。鐘教授認為,由于沒有明確的合同或者法律規(guī)定,所以”隱性擔保“并不確定,這導致市場對政府償還城投公司債務的預期不一,給市場造成了一定程度的混亂,同時給國家金融體系帶來不小的干擾。


      由于原有地方舉債模式的弊端,近年來,中央政府出臺一系列政策文件以規(guī)范地方舉債行為,其中最重要的為“43號文件”。2014年9月,國家出臺“43號文件”,提出地方舉債要以“借、用、還統(tǒng)一”原則為核心。此舉將政府與企業(yè)的責任嚴格區(qū)分開來,地方政府不能通過城投公司借貸,城投公司的債務也不能推給政府承擔。除此之外,“43號文件“還明確規(guī)定城投公司不再承擔地方的融資責任。“43號文件“實施的一個重要舉措就是“債務置換”,允許地方政府以政府的名義進行發(fā)債,這種債稱之為“地方債”。這也是近期原有城投債萎縮,地方債不斷增加的原因之一。


規(guī)范地方債,促進地方政府融資機制建立


      “43號文件”抑制了城投債,但促進了地方債,并且將地方債區(qū)分為兩類,一類是針對沒有收益的項目,此類債券的發(fā)行要納入政府年度財政預算中,由一般財政預算承擔償還責任;另外一類是針對有收益的項目,稱之為專項地方債,此類債券是由地方性的基金以及專項收入承擔償還責任。此外,“43號文件“還促進了PPP模式(即政府與社會資本合作的模式)的發(fā)展,鼓勵社會資本參與到有收益的項目當中,因此PPP模式也逐漸受到地方政府的追捧。


      然而,PPP模式在實際操作中,變相融資頻現(xiàn),其中最嚴重的問題稱之為“明股實債“。因此要摒棄”明股實債“,讓社會資本得到合理的投資回報,促進PPP模式長期健康穩(wěn)定發(fā)展(詳見《規(guī)范PPP模式,助推公共建設健康發(fā)展——專訪同濟大學經(jīng)濟與管理學院鐘寧華教授》(一)》一文)。


      對于近期PPP模式遭遇清理,鐘寧樺指出,這意味著我國地方政府的融資機制將會越來越規(guī)范。原有的城投債被地方債所取代,而PPP模式又開啟了地方融資的新渠道,這對地方政府融資整體發(fā)展而言是良性的。


      在鐘寧樺看來,地方政府融資要根據(jù)項目特征而定。對沒有收益的項目,發(fā)行一般性地方債券,納入地方財政收入。而對于有收益的項目,則可以發(fā)行專項地方債或引入社會資本,即PPP模式。PPP模式要求政府及社會資本共同建立嚴格的業(yè)績考核機制,其核心要點是使得所有的投資方——無論是債券購買者還是PPP股權投資的社會資本都能夠得到合理的回報。這種模式既是規(guī)范地方的融資行為,也是促進我國金融體系健康、穩(wěn)定發(fā)展的必由之路。


      關注國家發(fā)展,緊握時代脈搏,同濟大學經(jīng)濟與管理學院諸如鐘寧樺教授的老師們勇?lián)姑2粌H將其所學運用于社會建設,并孜孜不倦傳道授業(yè),尤其為同濟經(jīng)管MBA提供強大的智囊支持,助力培養(yǎng)出更多創(chuàng)新拔尖,知行合一并具有大國擔當和社會責任感的MBA學生。

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