【中國MBA教育網(wǎng)】2016年11月11日，上海市財政局首次在上交所發(fā)行地方債，拉開了地方債到交易所發(fā)行的序幕，隨后，一些地方政府也開始在上交所政府債券發(fā)行系統(tǒng)公開招標發(fā)行地方政府債券。2017年11月10日，上海市財政局再次通過財政部上交所政府債券發(fā)行系統(tǒng)公開招標發(fā)行一百億元地方債。據(jù)統(tǒng)計，截至2017年前三季度，我國地方政府債券共發(fā)行七百八十四支，發(fā)行總額已超過3.5萬億元，其中新增債券前三季度共發(fā)行超過1.4萬億元。按照年初計劃，已完成全年新增債券計劃總量的86%。地方債發(fā)行呈現(xiàn)“加速度”態(tài)勢。

      與此同時，2017年，多部委聯(lián)合發(fā)文禁止地方借PPP變相融資，財政部高層也發(fā)聲，要求進一步推進PPP模式規(guī)范發(fā)展。截至2017年9月底，全國PPP綜合信息平臺項目庫退庫項目總計973個，其中僅第三季度退出項目就達到了635個，合格者保留，不合格者清退的改革成果初現(xiàn)。

      如何理解地方債“井噴”、而PPP模式項目又連遭清退？國家對相關問題的“大動作”又釋放出何種信號？同濟大學經(jīng)濟與管理學院教授鐘寧樺對相關問題進行了深入解讀。

    鐘寧樺，同濟大學經(jīng)濟與管理學院教授，博士生導師。國家“萬人計劃”青年拔尖人才，曙光人才，上海市2016年度“社科新人”，孫冶方經(jīng)濟科學獎、青木昌彥經(jīng)濟學論文獎提名獎獲得者。長期從事制度領域研究，致力于將國際各類先進制度與中國改革實踐進行創(chuàng)造性的結合，以更好地解決中國問題，加快中國發(fā)展。

地方債發(fā)行呈現(xiàn)加速狀態(tài)與城投債萎縮密切相關

       鐘教授認為，近期地方債發(fā)行呈現(xiàn)加速狀態(tài)，這與地方政府原來的融資方式萎縮密不可分。前幾年，地方政府主要的融資方式為設立地方融資平臺，或者稱之為城投公司，然后通過城投公司進行舉債，形式包括授權城投公司向銀行借錢，之后再用于基礎設施建設和公共服務建設。2008年以后，這種原有的融資模式呈現(xiàn)出爆發(fā)式增長。2008年之前，我國地方債務總額約為五萬億元，而2013年達到十八萬億元，每年增速約20%以上。城投債的規(guī)模不斷擴張成為我國金融體系中較為棘手的問題。

      “這種原有的舉債模式存在一定弊端” ，鐘教授表示，“其中最為嚴重的問題當數(shù)‘隱性擔保’“。鐘教授指出，在原有地方債模式中，舉債方為城投公司，然而由于政府作為大股東或唯一股東，城投公司的資產(chǎn)并不會注入到地方，加之城投公司是在做政府公共事務，使得市場上普遍認為，地方政府承擔一定的還債義務。也正是基于這樣的”隱性擔保“的預期，市場上的投資主體對城投公司的風險評估較低，使得城投公司能以較低的成本進行借貸，間接導致了2008年以來地方債務”野蠻生長“。鐘教授認為，由于沒有明確的合同或者法律規(guī)定，所以”隱性擔保“并不確定，這導致市場對政府償還城投公司債務的預期不一，給市場造成了一定程度的混亂，同時給國家金融體系帶來不小的干擾。

      由于原有地方舉債模式的弊端，近年來，中央政府出臺一系列政策文件以規(guī)范地方舉債行為，其中最重要的為“43號文件”。2014年9月，國家出臺“43號文件”，提出地方舉債要以“借、用、還統(tǒng)一”原則為核心。此舉將政府與企業(yè)的責任嚴格區(qū)分開來，地方政府不能通過城投公司借貸，城投公司的債務也不能推給政府承擔。除此之外，“43號文件“還明確規(guī)定城投公司不再承擔地方的融資責任。“43號文件“實施的一個重要舉措就是“債務置換”，允許地方政府以政府的名義進行發(fā)債，這種債稱之為“地方債”。這也是近期原有城投債萎縮，地方債不斷增加的原因之一。

規(guī)范地方債，促進地方政府融資機制建立

      “43號文件”抑制了城投債，但促進了地方債，并且將地方債區(qū)分為兩類，一類是針對沒有收益的項目，此類債券的發(fā)行要納入政府年度財政預算中，由一般財政預算承擔償還責任；另外一類是針對有收益的項目，稱之為專項地方債，此類債券是由地方性的基金以及專項收入承擔償還責任。此外，“43號文件“還促進了PPP模式（即政府與社會資本合作的模式）的發(fā)展，鼓勵社會資本參與到有收益的項目當中，因此PPP模式也逐漸受到地方政府的追捧。

      然而，PPP模式在實際操作中，變相融資頻現(xiàn)，其中最嚴重的問題稱之為“明股實債“。因此要摒棄”明股實債“，讓社會資本得到合理的投資回報，促進PPP模式長期健康穩(wěn)定發(fā)展（詳見《規(guī)范PPP模式，助推公共建設健康發(fā)展——專訪同濟大學經(jīng)濟與管理學院鐘寧華教授》（一）》一文）。

      對于近期PPP模式遭遇清理，鐘寧樺指出，這意味著我國地方政府的融資機制將會越來越規(guī)范。原有的城投債被地方債所取代，而PPP模式又開啟了地方融資的新渠道，這對地方政府融資整體發(fā)展而言是良性的。

      在鐘寧樺看來，地方政府融資要根據(jù)項目特征而定。對沒有收益的項目，發(fā)行一般性地方債券，納入地方財政收入。而對于有收益的項目，則可以發(fā)行專項地方債或引入社會資本，即PPP模式。PPP模式要求政府及社會資本共同建立嚴格的業(yè)績考核機制，其核心要點是使得所有的投資方——無論是債券購買者還是PPP股權投資的社會資本都能夠得到合理的回報。這種模式既是規(guī)范地方的融資行為，也是促進我國金融體系健康、穩(wěn)定發(fā)展的必由之路。

      關注國家發(fā)展，緊握時代脈搏，同濟大學經(jīng)濟與管理學院諸如鐘寧樺教授的老師們勇?lián)姑２粌H將其所學運用于社會建設，并孜孜不倦傳道授業(yè)，尤其為同濟經(jīng)管MBA提供強大的智囊支持，助力培養(yǎng)出更多創(chuàng)新拔尖，知行合一并具有大國擔當和社會責任感的MBA學生。