【中國MBA教育網訊】2017年7月，國務院常務會議明確要求，要加快政府和社會資本合作的立法工作進度。《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》等法律和文件的出臺，嚴格約束地方的舉債行為，明確地方政府舉債只能通過發行地方債券的方式，同時鼓勵推廣使用政府與社會資本合作模式。一時間，PPP模式受到各地方政府歡迎，呈現出激流勇進的氣勢，向全國迅速邁進。觸發PPP熱的背后原因是什么，它解決了哪些現實問題，我們又將如何保證其良性發展，助推中國公共建設？同濟經管鐘寧樺教授對此發表了他的獨到見解。

       鐘寧樺，同濟大學經濟與管理學院教授，博士生導師。國家“萬人計劃”青年拔尖人才，曙光人才，上海市2016年度“社科新人”，孫冶方經濟科學獎、青木昌彥經濟學論文獎提名獎獲得者。長期從事制度領域研究，致力于將國際各類先進制度與中國改革實踐進行創造性的結合，以更好地解決中國問題，加快中國發展。

公共建設需求上升，促進PPP模式推進

      在鐘教授看來，對于基礎設施和公共服務的巨大需求是引發PPP模式大熱的一個重要背景因素。

      首先，近兩年我國的GDP增速在6.5%到7.0%左右，而基礎設施建設投資的增速則達到17%到20%左右，為GDP增速的三倍，這一現象說明基礎設施建設投資對GDP的拉動作用越來越強。鐘教授表示，隨著“一帶一路”戰略的持續有力推行，基礎設施建設在我國GDP中所占份額預計還會進一步提高。其次，我國正處于轉型發展階段，民生改善和經濟轉型升級越來越重要。例如，2017年以來，服務業增加值占GDP的比重超過50%，重要性日益突出。隨著服務業的發展，其配套的公共服務和公共設施亟需完善。再次，2020年我國將實現全面小康，在決勝全面小康的重要階段，公共服務和公共設施的進一步改善和提高則成為重要的環節。除此之外，面對老齡化日益加快的現狀，為滿足更多老年人的生活需求，城市建設及配套設施建設需要同步跟進。

      鐘教授表示，處于基礎設施建設和公共服務日益重要的大背景下，僅靠政府力量明顯不足。通過融合社會資本，以社會資本和政府合作的方式發展基礎設施建設和公共服務是一個更優的制度安排，這也成為PPP模式受到青睞的原因。

市場主導資源配置，PPP模式凸顯優勢

      基礎設施建設中的融資問題是世界難題，我國也不例外。鐘教授指出，這是由于基礎設施建設類項目前期投資大、周期長且回報率較低等因素造成的。

      在我國，地方政府解決基礎設施建設融資問題的一個主要方式是發債。過去十年尤其是金融危機以后，地方政府為開展基礎設施建設，一般是通過城投公司募集資金，再通過城投公司發債或者向銀行貸款，以此取得資金實施基礎設施和公共建設項目。如今，這種融資模式問題日益凸顯。鐘教授指出，通過城投公司募集資金的融資模式導致了地方債務的急劇上升、基礎設施建設質量差等問題的產生。

      “PPP模式與地方政府發債有所區別。”在PPP模式下，政府與社會資本合作時，政府所募集到的資金不是債務，而是相當于股東的股份。其次，PPP模式下，政府在引入社會資本前，社會資本會對項目內容和收益性進行評估，這一環節的增加，使得市場在合作中占主導作用，與此同時，項目供給質量也會有所提升。

國務院全國金融工作會議曾強調，要嚴格約束地方債務的增長。PPP模式可降低地方債務增長，同時充分發揮市場在資源配置的主要作用，加快建設效率。因此，PPP模式在地方政府的未來發展中具備了不可替代的優勢。

“明股實債”違背初衷，走樣實施需正本清源

      PPP模式雖然促進了公共建設的發展，但也不可忽略其存在的問題。鐘教授指出，在PPP實際執行過程中，會有違背PPP模式初衷的“走樣”，其中最典型的就是“明股實債”。

      在PPP模式設計中，公共建設項目的股東為政府與企業，各自出資并占取股份。但在實際運作中，一些地方政府承諾給企業收益率可能會高于銀行利率的固定收益。這樣的操作，實際上把股權又轉化為債權，變相地向企業借錢，造成“明股實債”現象。鐘教授認為，“明股實債”違背了PPP模式中“讓各方共同評估項目”的初衷，其造成的直接后果是參與項目的企業僅僅扮演“債主”角色，獲取固定收益，而忽視對項目質量進行監控、把關的既有責任。

      鐘教授指出，“明股實債”的根本原因是地方政府與社會資本之間的不信任，例如對行政區劃變化以及政府換屆影響項目執行的擔心。

      日前，國務院發布《基礎設施和公共服務領域政府和社會資本合作條例（征求意見稿）》（以下簡稱《意見稿》），鐘教授認為，這是PPP規范第一次上升到國家層面，根據《意見稿》中的相關規定，PPP的“走樣”執行會得到一定程度的規避，消除“明股實債”，建立起政府與社會資本之間的信任。

      例如，《意見稿》第二十條明確要求，合作項目協議的履行，不受行政區劃調整的影響，不受政府換屆的影響，其目的就是為了防止李克強總理提出的“新官不認舊賬”問題的發生，從而讓社會資本放心。《意見稿》二十一條則強調，對合作項目協議中約定的財政支出的事項，應當足額納入年度預算。言外之意則是要求政府將承諾投入到PPP項目的費用寫入年度預算中。這一條例，進一步提供了資金保障，讓社會資本更加放心。

      針對目前落地的PPP項目中，社會資本以大型國企和央企為主的現象，《意見稿》明確指出要保證各種所有制形式的社會資本依法、平等參與項目，從法律層面保證各方平等權益。

      在《意見稿》的保護下，“明股實債”現象或許可以一定程度地減少，政府和社會資本作為合伙人，更能建立起足夠的信任，保障項目的順利實施、如期執行，達成雙贏。

科學精確設置合同，合作雙贏共促發展

      處在轉型發展，決勝全面小康的新時代，《意見稿》將PPP規范上升到國家層面，無疑為基礎建設和公共服務建設帶來了福音。如何讓PPP融資模式更加完善并走穩、走好？ 鐘教授認為，從長遠發展角度而言，其最重要的問題應當是科學、精確地設定合同。作為項目合作方，風險和利益的分擔是應當看重的關鍵點，因此在設定合同時一定要將合作雙方看重的關鍵之處科學、精確地進行劃分。

      鐘教授強調，由于PPP項目本身帶有公益性質，在某種程度上要區別于普通項目，需要政府有一定的兜底行為。在這一點上，鐘教授指出PPP項目的合同設定可以借鑒國際上先進的精準模型。例如，對PPP項目風險、金融收益率等進行系統測算。這樣，社會資本將會把PPP項目和一般性社會項目放到同等位置看待，從而增加社會資本投入到PPP項目中的積極性。

      緊跟國家戰略和路線，將自己所學知識運用到社會實踐中，以期更好地助力中國建設是鐘寧樺教授和大多同濟大學經濟與管理學院老師們的共同愿景。在有責任擔當和戰略眼光的師資支撐下，同濟經管MBA在人才培養上高瞻遠矚，緊握時代脈搏，實施了如開設“一帶一路”方向特色MBA項目等舉措，以期培養出更多具有大國擔當與國際視野的MBA人才。